При этом реализация законопроекта повлечет следующие последствия.
Положительные правовые последствия:
- укрепление правового статуса представителей юридического сообщества (адвокатов, юридических консультантов, нотариусов, частных судебных исполнителей);
- повышение уровня профессиональной квалификации субъектов оказания юридической помощи.
Положительные социально-экономические последствия:
- обеспечение доступа к получению юридической помощи на бесплатной основе социально уязвимым слоям населения, лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации;
- повышение качества юридической помощи;
- обеспечение качества юридической помощи, оказываемой адвокатом;
- защита прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;
- повышение роли коллегий адвокатов и адвокатских контор в надлежащей организации предоставления квалифицированной юридической помощи населению.
Экономических последствий от реализации законопроекта не предполагается.
Министр юстиции
Республики Казахстан М. Бекетаев
Перечень
законодательных актов, подлежащих изменению
или признанию утратившими силу в связи с принятием проекта Закона Республики
Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи»
и предложения о разработке нормативных правовых актов, необходимых
для реализации проекта
Нормативные правовые акты, подлежащие признанию утратившими силу:
1. Закон Республики Казахстан от 5 декабря 1997 года № 195 «Об адвокатской деятельности»;
2. Закон Республики Казахстан от 3 июля 2013 года № 122-V «О гарантированной государством юридической помощи;
3. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2015 года № 1150 «Об утверждении Правил ведения учета бесплатной юридической помощи в виде правового консультирования, оказанной адвокатом»;
4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2015 года № 1110 «Об установлении размера оплаты юридической помощи, оказываемой адвокатом, и возмещения расходов, связанных с защитой и представительством»;
5. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 24 апреля 2015 года № 231 «Об утверждении стандартов государственных услуг по вопросам адвокатской деятельности»;
6. Приказ и.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 26 мая 2015 года № 298 «Об утверждении регламентов государственных услуг по вопросам адвокатской деятельности»;
7. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 8 февраля 2012 года № 54 «Об утверждении Положения о порядке прохождения стажировки стажерами адвокатов»;
8. Приказ и.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 30 июля 2015 года № 427 «Об утверждении минимальных социальных стандартов в сфере оказания гарантированной государством юридической помощи»;
9. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 15 августа 2013 года № 273 «Об утверждении формы соглашения об оказании гарантированной государством юридической помощи»;
10. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 27 апреля 2011 года № 165. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 11 мая 2011 года № 6949 «Об утверждении формы ордера адвоката»;
11. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 8 декабря 2015 года № 617 «Об утверждении Правил оплаты юридической помощи, оказываемой адвокатом, и возмещения расходов, связанных с защитой и представительством»;
12. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 27 апреля 2011 года № 164 «Об утверждении формы образца удостоверения адвоката»;
13. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 16 февраля 2015 года № 89 «Об утверждении критериев качества оказываемой юридической помощи»;
14. Приказ и.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 21 августа 2013 года № 279 «Об утверждении форм отчетов об оказании гарантированной государством юридической помощи».
Нормативные правовые акты, подлежащие изменению и дополнению:
1. Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс);
2. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 4 июля 2014 года;
3. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года;
4. Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 31 октября 2015 года;
5. Закон Республики Казахстан от 14 июля 1997 года «О нотариате»;
6. Закон Республики Казахстан от 16 января 2001 года «О некоммерческих организациях»;
7. Закон Республики Казахстан от 18 марта 2002 года «Об органах юстиции»;
8. Закон Республики Казахстан от 19 мая 2015 года «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях»;
9. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О правовых актах»;
10. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 31 января 2012 года № 32 «Об утверждении Правил по нотариальному делопроизводству»;
11. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 19 августа 2013 года № 275 «Об утверждении Правил оплаты за прохождение стажировки стажерами нотариуса»;
12. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 31 января 2012 года № 31 «Об утверждении Правил совершения нотариальных действий нотариусами»;
13. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 15 июля 2014 года № 238 «Об утверждении форм, предназначенных для сбора административных данных, представляемых территориальными органами юстиции в Министерство юстиции Республики Казахстан»;
15. Приказ и.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 20 января 2015 года № 20 «О некоторых вопросах лицензирования адвокатской и нотариальной видов деятельности»;
16. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 27 января 2015 года № 56 «Об утверждении Правил проведения аттестации лиц, прошедших стажировку и претендующих на занятие адвокатской деятельностью и на право занятия нотариальной деятельностью»;
17. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 31 января 2012 года № 36 «Об утверждении Единой программы профессиональной подготовки стажеров и признании утратившими силу некоторых приказов Министра юстиции Республики Казахстан».
Нормативные правовые акты, подлежащие принятию:
1. Постановление Правительства Республики Казахстан размер оплаты юридической помощи, оказанной адвокатом, и возмещения расходов, связанных с правовым консультированием, защитой и представительством, а также проведением примирительных процедур;
2. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении стандартов государственных услуг по вопросам адвокатской деятельности»;
3. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «О некоторых вопросах лицензирования адвокатской и нотариальной видов деятельности»;
4. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении регламентов государственных услуг по вопросам адвокатской деятельности».
5. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении Правил проведения аттестации лиц, прошедших стажировку и претендующих на занятие адвокатской деятельностью и на право занятия нотариальной деятельностью»;
6. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении правила оплаты юридической помощи, оказываемой адвокатом, и возмещения расходов, связанных с правовым консультированием, защитой и представительством, а также проведением примирительных процедур»;
7. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении критерии качества оказания гарантированной государством юридической помощи;
8. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении порядок учета гарантированной государством юридической помощи в виде правового консультирования, оказанной адвокатом»;
9. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении порядок проведения проверок палат юридических консультантов, Республиканской коллегии адвокатов»;
10. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении типового устава палаты юридических консультантов»;
11. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении порядок ведения реестра палат юридических консультантов»;
12. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении типового договора страхования профессиональной ответственности адвокатов»;
13. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан «Об утверждении типового договора страхования профессиональной ответственности юридических консультантов»;
Министр юстиции
Республики Казахстан М. Бекетаев
Письмо «Институт правовой аналитики» от 25 сентября 2017 года № 01/17-43
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На Ваш № 9-3-14/И-5926 от 20 сентября 2017 года направляем заключение научной правовой экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи».
Напоминаем, что согласно пункту 28 Правил проведения экспертизы, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 497, орган-разработчик должен предоставить копию аргументированных обоснований, причин непринятия рекомендаций, содержащихся в экспертном заключении по проекту закона, в адрес Института правовой аналитики.
Директор М. Жунусова
«УТВЕРЖДАЮ»
Директор Института
правовой аналитики
М. Жунусова
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
научной правовой экспертизы проекта
I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
II. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект нормативного правового акта, в том числе: оценка обоснованности и своевременности принятия проекта нормативного правового акта
Согласно концепции основанием для разработки проекта Закона Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» является необходимость комплексного совершенствования системы адвокатской деятельности и оказания юридической помощи, путем последовательного решения проблемы неравномерности обеспечения адвокатскими услугами в городской и сельской местности; коррекции системы администрирования оплаты труда адвокатов, предоставляющих бесплатную юридическую помощь; введения института обязательного страхования ответственности адвокатов с учетом зарубежного опыта; нормативно-правового определения роли нотариата, как части правовой инфраструктуры, обеспечивающей дополнительную стабильность и юридическую безопасность отношений в гражданском обороте, качественную защиту прав и законных интересов граждан и организаций; дальнейшего совершенствования сферы оказания юридических услуг в целях обеспечения качества предоставляемых услуг, их доступности для граждан, в первую очередь, социально-незащищенным слоям населения, а также проживающим в отдаленных местностях и т.д.
III. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия нормативного правового акта
Согласно Концепции в процессе разработки законопроекта «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» был изучен и обобщен международный опыт, на основании которого органом-разработчиком сделан соответствующий вывод.
IV. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе ответы на вопросы, поставленные перед научной правовой экспертизой
1. Проверка на соответствие проекта нормативного правового акта Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан.
Законопроект не вступает в противоречие с Конституцией и вышестоящими нормативными правовыми актами, а также международными обязательствами Республики Казахстан.
2. Оценка социальных, экономических, научно-технических, и иных последствий принятия проекта нормативного правового акта.
В случае доработки замечаний и предложений научной экспертизы законопроект не будет иметь отрицательных последствий, в том числе правовых, социально-экономических.
3. Определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием проекта нормативного правового акта.
Законопроект анализировался на наличие в нем следующих коррупционных факторов:
1) коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий государственных органов (должностных лиц):
широта дискреционных полномочий - полномочие государственного органа или должностного лица, из содержания которого невозможно определить пределы этого полномочия;
определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами или их должностными лицами действий в отношении физических и юридических лиц;
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права - установление неопределенных, трудновыполнимых и/или обременительных требований к физическим и юридическим лицам;
злоупотребление государственными органами и их должностными лицами правом заявителя - отсутствие четкой регламентации прав физических и юридических лиц;
выборочное изменение объема прав - нерегламентированная возможность произвольного расширения или сужения правосубъектности физических или юридических лиц вопреки требованиям законодательства;
юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера;
2) коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:
наличие пробела в регулировании - полное или частичное отсутствие в действующей системе законодательства нормы права, в соответствии с которой должен решаться вопрос, требующий правового регулирования;
отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие условий, оснований, последовательности и порядка совершения государственными органами или их должностными лицами определенных действий или принятия решений либо одного из элементов такого порядка;
нарушение конкурсных (аукционных) процедур - закрепление неоткрытого (непрозрачного) порядка реализации права;
3) коррупционные факторы системного характера:
ложные цели и приоритеты - цели принятия проекта отличаются от продекларированных;
нормативные коллизии - расхождение, противоречие между различными нормативными правовыми актами и (или) нормами проекта;
принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов или их должностных лиц при принятии нормативных правовых актов.
4. Определение наличия причин и условий, способствующих совершению уголовных и административных правонарушений, в связи с принятием проекта закона, а также оценка его влияния на предупреждение их совершения.
В случае доработки замечаний и предложений научной экспертизы в законопроекте будут отсутствовать обстоятельства, способствующих совершению уголовных и административных правонарушений.
5. Определение наличия причин и условий для ущемления права на гендерное равенство в связи с принятием проекта нормативного правового акта.
В законопроекте отсутствуют обстоятельства по ущемлению прав на гендерное равенство. Положения законопроекта относятся в одинаковой степени, как к женщинам, так и мужчинам.
6. Определение перечня нормативных правовых актов, подлежащих уточнению при условии принятия проекта нормативного правового акта.
Принятие проекта потребует последующее внесение изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан. В этой связи к основному проекту приложен сопутствующий законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи». Также принятие законопроекта, возможно, повлечет разработку и принятие подзаконных нормативных правовых актов.
7. Характеристика научной проработанности норм проекта нормативного правового акта, выработка научно обоснованных предложений по улучшению законодательной базы.
1. В законопроекте отсутствует единый подход к правовому регулированию деятельности палат юридических консультантов и иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций субъектов оказания юридической помощи, основанных на обязательном членстве. Так, объем и порядок оказания комплексной социальной юридической помощи устанавливаются как палатами юридических консультантов, так и иными организационно-правовыми формами некоммерческих организаций субъектов оказания юридической помощи, основанными на обязательном членстве (статья 19). Согласно подпункту 12) статьи 22 уполномоченный орган разрабатывает и утверждает порядок проведения проверок как членов палат юридических консультантов, так и иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций субъектов оказания юридической помощи, основанных на обязательном членстве, по вопросам оказания юридической помощи. При этом ведение реестра предусматривается только в отношении палат юридических консультантов (подпункт 14) статьи 22). Таким образом, в законопроекте отсутствует единый подход к данным организациям. Не ясно, обладают вышеотмеченные организации одинаковым правовым статусом или нет.
2. Согласно пункту 2 статьи 19 законопроекта комплексная социальная юридическая помощь может оказываться:
1) лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации в соответствии с Законом Республики Казахстан «О специальных социальных услугах»;
2) лицам, имеющим право на адресную социальную помощь;
3) участникам Великой Отечественной войны и лицам, приравненным к ним;
4) инвалидам 1 и 2 группы;
5) пенсионерам по возрасту;
6) престарелым и инвалидам, проживающим в медико-социальных учреждениях для престарелых и инвалидов общего типа;
7) иным лицам, находящимся в затруднительном социальном и финансовом положении.
Подпункт 7) пункта 2 данной статьи имеет возможность достаточно широкого толкования и свободного определения лица, которое может стать субъектом комплексной социальной юридической помощи. Так, под категорию «находящиеся в затруднительном финансовом положении» могут оказаться лица, действительно не имеющие возможность произвести оплату за оказание юридических услуг. Например, граждане с доходом ниже прожиточного минимума. Однако, с другой стороны, трудное финансовое положение может применяться и к людям, чей доход стал ниже прежнего, но все же остающегося на уровне выше среднего по стране. Таким образом, пункт 2 статьи 19 позволяет перечень лиц, которым может быть оказана социальная юридическая помощь, расширить на столько, что практически любой гражданин будет определен в данную группу.
3. В пункте 3 статьи 27 законопроекта преимущественное право включения в список адвокатов, участвующих в системе оказания гарантированной государством юридической помощи, предоставляется адвокатам, оказывающим комплексную социальную юридическую помощь. Вместе с тем правовой механизм реализации данного преимущественного права не раскрыт. Является ли единичный случай оказания комплексной социальной юридической помощи достаточным основанием для обретения преимущественного права включения в список адвокатов, участвующих в системе оказания гарантированной государством юридической помощи? Установление в законодательстве преимущественных прав для определенных субъектов влечет риск различного рода злоупотреблений, формального соблюдения требований, что негативно скажется на иных адвокатах, добросовестно выполняющих профессиональные обязанности. Можно предположить и противоположные последствия. Существуют адвокаты, которые оказывают юридическую помощь на возмездной основе и не заинтересованы в участии в системе оказания гарантированной государством юридической помощи. В отношении данных лиц установление преимущественного права повлечет противоположные последствия. Комплексная социальная юридическая помощь данными адвокатами не будет оказываться не в силу отсутствия социальной ответственности, а по причине установления преимущественного права. Таким образом, установление преимущественного права должно, во-первых, учитывать различные интересы субъектов права, а, во-вторых, сопровождаться выработкой четкого и понятного механизма его реализации, который бы исключил возникающие риски и обеспечил достижение предполагаемых органом-разработчиком целей.
4. Пунктом 1 статьи 28 законопроекта установлено, что в оказании гарантированной государством юридической помощи в виде правового информирования отказывается, если обращение заявителя не имеет правового характера.
В данном случае считаем целесообразным расшифровать значение «правового» характера обращения. Конечно, правовое информирование предполагает решение правовых вопросов и задач. При этом водораздел между правовым и не правовым характером в проекте показан недостаточно ясно. В частности обращение гражданина относительно его правосубъектности, уточнение прав и обязанностей, однозначно имеет правовой характер. Между тем вопрос по расчету налога или иного платежа в бюджет, имеет финансовый характер вопроса. В то же время вопросы такого расчета закреплены в налоговом законодательстве, следовательно, они могут пониматься и как правовые. В целях исключения свободного понимания нормы рекомендуем уточнить формулировку «правовой характер вопроса».
5. В пункте 2 статьи 33 законопроекта закрепляется, что адвокатом не может быть лицо, лишенное лицензии частного судебного исполнителя. Вместе с тем в Законе РК «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» отсутствует институт «лишения лицензии частного судебного исполнителя», а употребляется механизм прекращения действия лицензии частного судебного исполнителя.
6. В соответствии с пунктом 10 статьи 34 законопроекта адвокату запрещается состоять на государственной службе и заниматься предпринимательской деятельностью, занимать иную оплачиваемую должность, кроме случаев вхождения в состав наблюдательного совета коммерческой организации, избрания или назначения арбитром соответствующего арбитража для разрешения спора, а также занятия преподавательской, научной или творческой деятельностью.
Также по подпункту 2) статьи 2 Закона о государственных закупках потенциальный поставщик - физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, юридическое лицо (за исключением государственных учреждений, если иное не установлено для них законами Республики Казахстан), временное объединение юридических лиц (консорциум), претендующие на заключение договора о государственных закупках. Физическое лицо, не являющееся субъектом предпринимательской деятельности, может являться потенциальным поставщиком в случае приобретения заказчиками жилища, принадлежащего на праве частной собственности такому физическому лицу.
Таким образом, адвокат/адвокатская контора не может осуществлять деятельность в рамках юридических услуг, необходимых для обеспечения деятельности государственных органов и государственных учреждений, несмотря на то, что адвокатура специализируется на судебной защите и оказании юридической помощи.
На основании изложенного предлагаем рассмотреть вопрос по закреплении в проекте права адвоката участвовать в государственных закупках услуг юридического характера (юридическое сопровождение и представительство).
7. В соответствии с пунктом 2 статьи 78 законопроекта в случае оказания юридической помощи юридическим консультантом на основании трудового договора с юридическим лицом, письменный договор об оказании юридической помощи заключает юридическое лицо, аккредитованное в палате юридических консультантов.
При этом юридические консультанты это исключительно физические лица: «Юридический консультант - это физическое лицо, имеющее высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее двух лет, состоящее в реестре палаты юридических консультантов и оказывающее юридическую помощь.
Юридическими консультантами являются:
физические лица в составе организаций, оказывающих юридическую помощь;
физические лица, оказывающие юридическую помощь и осуществляющие свою деятельность в виде индивидуального предпринимательства;
физические лица, оказывающие юридическую помощь без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя» (пункт 1 статьи 77 проекта).
Соответственно страхование деятельности ложится на физических лиц, а не на организации, в которых они могут работать (пункт 2 статьи 79 проекта).
Между тем, несмотря на то, что юридические консультанты это физические лица, аккредитацию в Палате, созданной опять же для регулирования деятельности юридических консультантов-граждан, проходят юридические лица.
Полагаем, что если законопроектом юридическими консультациями признаются исключительно граждане, то и аккредитация должна также распространяться на граждан, а не на организации, с которыми у них заключен трудовой договор.
В противном случае необходимо признавать юридическими консультантами также и юридических лиц.
8. Пункт 2 статьи 87 законопроекта в качестве требования указывает, что юридическое лицо, аккредитованное в палате юридических консультантов, обязано иметь в штате юридических консультантов, право оказания юридической помощи, которых не приостановлено.
Исходя из буквального толкования данного требования, выходит, что в штате необходимо иметь два и более консультанта. Между тем, полагаем организация, способна осуществлять юридические услуги и с одним юридическим консультантом. В целом считаем аккредитацию юридических лиц в Палате нецелесообразной, а также установление каких-либо требований по отношению к Палате, так как ее субъектами юридические лица не являются.
8. Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права.
В случае доработки замечаний и предложений научной экспертизы законопроект будет соответствовать общеправовым принципам и принципам соответствующей отрасли права.
9. Выявление явного или скрытого ведомственного или группового интереса, обеспечиваемого проектом нормативного правового акта.
В случае доработки замечаний и предложений научной экспертизы законопроект не обеспечит явный и скрытый ведомственный, а также групповой интерес.
10. Получение ответов на иные вопросы, вытекающие из проекта нормативных правовых актов.
Вопросов в рамках данного пункта научной правовой экспертизы перед экспертами не ставились.
Выводы и предложения
1. При проведении научной правовой экспертизы выявлено 8 замечаний и предложений.
2. Представленный на научную правовую экспертизу проект закона Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» может быть внесен на дальнейшее рассмотрение с учетом замечаний и предложений.
Экспертная группа:
Письмо АО «Институт экономических исследований» от 9 октября 2017 года № 39-15/900
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На письмо МНЭ РК от 26 сентября 2017 года № 31-2-6/20450
Настоящим направляем оригинал заключения научной экономической экспертизы по проектам Законов Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи».
Председатель Правления С. Мадиев
«Утверждаю»
Председатель Правления
АО Институт
экономических исследований
С. Мадиев
9 октября 2017 года
Заключение
научной экономической экспертизы законопроекта